Qué fue y qué no fue la industrialización por sustitución de importaciones
Artículo de Damián Bil publicado en Buenos Aires Económico del día 31 de agosto de 2010
Durante la segunda mitad del siglo XIX, la Argentina se insertó como exportadora en el mercado mundial agropecuario. La fertilidad del suelo, la abundancia de amplias extensiones cercanas a los puertos y una dotación técnica adecuada, hicieron de esta actividad la más dinámica del capitalismo local.
Gracias a la competitividad del agro pampeano, la Argentina percibió históricamente una masa de renta de la tierra, un plus basado en la rentabilidad diferente de diversas regiones agrícolas a nivel mundial. Es decir, un ingreso extraordinario por las exportaciones de mercancías de este origen, por sobre la ganancia media del capital agrario, necesaria para reproducirlo. Al no afectar la reproducción del capital agrario, esa renta se constituyó en un monto disputable. Por diferentes mecanismos (sobrevaluación o impuestos al comercio exterior), podía ser apropiado por sectores no terratenientes, que sin este sostén se encontraban en dificultades para mantener sus actividades frente a la competencia. Efectivamente, durante las primeras décadas del siglo XX, estos recursos se utilizaron para obras públicas y pago de deudas contraídas en el exterior. Entonces, merced al desarrollo del capitalismo en el sector agropecuario, se fue conformando un mercado interno con industrias para abastecerlo.
De esta manera, se habría pasado de un “modelo agroexportador” a otro de “industrialización por sustitución de importaciones” (ISI). Según esta concepción, antes de 1930 el país no tenía industrias desarrolladas, o lo estaban de forma escasa. La nueva orientación industrialista habría sido llevada adelante por un nuevo bloque de clases opuesto a los terratenientes. A partir de este período, la Argentina se iría industrializando mediante la sustitución progresiva de los productos que otrora se importaban. En este sentido, la ISI es presentada desde diversos ángulos como una posibilidad de grandeza perdida, una vía trunca de la Argentina para convertirse en país industrializado. Las historias e imágenes del avión Pulqui, de las motocicletas Puma, del tractor Pampa, del Rastrojero, las heladeras Siam, Somisa o Altos Hornos Zapla son parte de este imaginario. […]
Luego de la crisis del ’30 y de la Segunda Guerra Mundial, el monto de renta diferencial que ingresaba aumentó de forma drástica. Ello permitió, en momentos de retracción y proteccionismo en todo el mundo, subsidiar capitales de carácter mercado-internista. Durante la posguerra, la Argentina fue parte de la etapa ascendente del ciclo económico a nivel mundial. Eso explica también la instalación de capitales extranjeros desde los ’50.
El crecimiento del monto de la renta y el desarrollo de esos capitales generó la impresión de que la Argentina ingresaba en otra etapa, con posibilidades de convertirse en potencia o, al menos, de ser más de lo que fue. En resumidas cuentas, un cambio cuantitativo (un monto superior para transferir y capitales de mayor magnitud operando a escala local) dio la impresión de un cambio cualitativo en la economía argentina. Pero esta apariencia no se correspondió con la realidad: si bien los indicadores económicos mostraron adelantos progresivos, en términos relativos el país se retrasó con respecto a los líderes mundiales, e incluso en relación con otros países menores.
Entonces, la posición de la Argentina en el mercado mundial se hizo cada vez más marginal. Este punto nos conduce a otro problema a la hora de analizar la temática. Los estudios existentes, en su mayoría, se reducen a un abordaje nacional del proceso. Como el movimiento del capital y la competencia son fenómenos que se procesan a escala mundial, omitir esto impide entender las posibilidades y límites locales. Los indicadores industriales de la Argentina crecían en términos absolutos (fronteras adentro), pero se retrasaban en términos relativos. Es decir, si bien la productividad del trabajo y el volumen físico de la producción se incrementaron, lo hicieron a un ritmo menor que el promedio mundial. La consecuencia fue que, salvo escasas excepciones, ningún sector pudo insertarse de manera exitosa en el mercado internacional.
En cuanto a las exportaciones, la maquinaria argentina representó, en su mejor año (1974), apenas el 0,6 % del comercio. El caso de la industria automotriz es similar: la producción interna se incrementó hasta alcanzar un tope en 1973. Pero en el plano internacional resultaba insignificante: en 1964, representaba un 0,7 % de la producción mundial, casi 62 veces menos que en los Estados Unidos. A lo largo del período, la Argentina no se retrasó ya en relación a potencias (como Japón o Alemania), sino en comparación con países como Brasil.
Como en el caso de maquinarias agrícolas, perderá sus escasas posiciones en mercados externos a manos brasileñas por las limitaciones locales de la acumulación de capital en estos sectores: escala reducida, dado el menor tamaño del mercado interno, llegada tardía al mercado mundial, costos mayores, entre otros. La producción de un automóvil o un tractor en la Argentina era tres veces más costosa que en los Estados Unidos o Inglaterra, y casi dos veces más cara que en Brasil. El precio de producción en las ramas básicas es un problema que atraviesa la estructura industrial del país.
Al tomar diferentes ramas, comprobamos situaciones similares: desarrollo de la estructura para el mercado interno sobre la base de medidas de promoción y protección, con la expansión de los indicadores físicos generales, pero escasa capacidad exportadora. Muchos de estos sectores, teóricamente sustitutivos de importaciones, precisaban adquirir insumos del exterior para continuar operando. Incluso algunos, como el automotor, fallaron en conseguir el ahorro de divisas esperado.
Un rasgo de estos años, que destacan todos los autores, fue el entramado de promoción y subsidio a la industria. Hemos visto que las empresas locales, con menor productividad y escala que la media mundial, no lograron una posición competitiva. Por ello, precisaban de esta protección, que adoptó diversas formas: barreras arancelarias, subsidios estatales indirectos al capital local (como por ejemplo mediante el suministro de combustible barato por YPF), exenciones impositivas, líneas oficiales de créditos a tasas negativas, entre otras.
A menos que creamos que el Estado puede establecer medidas de protección como mera decisión política o crear divisas ex nihilo, esta estructura de transferencias debía tener un sustento material. Los recursos procedieron del sector que podía insertarse de manera competitiva: el agro. Al ser las mercancías agrarias producidas en la Argentina portadoras de renta diferencial (por ventajas sociales, naturales y técnicas de la producción pampeana), el país recibía un flujo de riqueza que permitía compensar la menor competitividad del resto de sus producciones. Las manufacturas de origen industrial tuvieron un peso minoritario con respecto a las agrarias en el total del valor exportado.
Cuando los precios internacionales de las mercancías agrarias eran altos, la masa de renta que ingresaba en el país era considerable. Eso ocurrió luego de la Segunda Guerra Mundial, con lo cual el Estado contó con mayores recursos para maniobrar. De esta forma, se desarrollaron capitales con base en el mercado interno. El período peronista se da gracias a los ingresos provocados por las exportaciones agrarias. Nada nuevo se encuentra que permita hablar de otro “modelo”.
Luego de 1952, la renta se contrajo, quitando capacidad de intervención al Estado. Al haber menos recursos para transferir y proteger la producción local, los capitales que operaban en el país debían aumentar su eficiencia. Ése es uno de los motivos del “giro” detrás de la política económica del peronismo con el Segundo Plan Quinquenal y del ingreso de capital extranjero. Este proceso abriría, según la historiografía, lo que se denominó como segunda etapa de la ISI […]
Es indudable que a partir de los ’30 se da una expansión del sector industrial. Se ha planteado que este modelo presentó la posibilidad de superar los problemas del atraso argentino hasta que fue cancelado por el golpe de 1976 y reemplazado por otro modelo basado en las finanzas y la especulación. Pero no hay ningún cambio cualitativo que permita caracterizar al período como algo distinto. El motor de la economía siguió siendo el sector agrario y el flujo de renta por las exportaciones. […] La expansión del sector industrial no logró sortear las limitaciones locales (escala, costos) e insertarse de forma competitiva en el mercado internacional. Muchos autores, al no observar el vínculo entre el desarrollo nacional y el mundial, estiman como avances procesos en los que la Argentina se alejaba económicamente de la media mundial.
A mediados de los ’70, la crisis mundial impidió seguir sosteniendo la estructura de transferencias en la magnitud de las décadas previas. El ’76 no estableció otro “modelo”, sino que fue un intento de reasignar recursos a otros sectores, más concentrados, librando a la suerte de la competencia a los más ineficientes. Las sucesivas crisis de los ’80 mostraron que la acumulación de capital en la Argentina no logró generar sectores competitivos (salvo excepciones). En consecuencia, no consiguió desprenderse de los mecanismos compensatorios como la renta diferencial.
Bajo las condiciones actuales, que la brecha con los países más productivos se amplió, el planteo de retornar a la ISI es reaccionario: como ocurrió durante los últimos años por los excepcionales precios de la soja, la transferencia a estos sectores de la burguesía se convierte en un inmenso despilfarro de riqueza (generada por los trabajadores), sin horizontes ciertos de conseguir una inserción competitiva. La solución sólo puede venir por la concentración de los medios de producción en manos de los trabajadores. La consigna de los Estados Unidos de América latina cobra entonces una importancia fundamental.
* Investigador del Centro de Estudios e Investigaciones en Ciencias Sociales. Razón y Revolución
